NRK villeder om arbeidsavklaringspenger

Artikkelen er skrevet i samarbeid med Majken Aune Olsen, og publisert i kortere versjon hos Dagbladet.

Søndagsrevyen, og i en lengre nettartikkel, presenterte NRK nylig NHOs forslag om å avskaffe ordningen med arbeidsavklaringspenger (AAP) for alle under 30 år, og «heller bruke pengene på mer målrettede tiltak for å få de unge inn i arbeidslivet», i form av lønnstilskudd til bedrifter som ansetter unge med redusert arbeidsevne.

NHOs utspill bunner i utgangspunktet i reelle ankepunkter mot dagens AAP-ordning, og deler av de foreslåtte tiltakene er gunstige og ønskelige. Men som utgangspunkt for en opplyst offentlig debatt om endringer i trygdeordninger, er NHOs analyse – og ikke minst NRKs vinkling av saken – grunnleggende forfeilet og villedende.

Den mest graverende feilinformasjonen er når NRK forteller seerne at AAP er «NAVs mest lukrative ytelse». Ikke bare fremheves denne påstanden gjentatte ganger (inklusive i overskrift og ingress på nettartikkelen, og videreformidles i NTBs melding om saken), men det gis heller ingen tallfesting av AAP-nivået eller annen konkret informasjon som kan korrigere denne kategorisk uriktige fremstillingen.

Realiteten er selvsagt at det fins et utall personer som mottar «mer lukrative» utbetalinger fra NAV enn AAP – enten det er snakk om full lønn (opptil 6G) under sykdom, tilsvarende utbetalinger under foreldrepermisjon, uføretrygd for folk som har opparbeidet seg høyt inntektsgrunnlag gjennom arbeidslivet, eller andre sjeldnere ordninger. Til sammenligning vil de fleste unge som har «falt utenfor» uten å ha vært i fulltidsarbeid, måtte klare seg med AAPs minstesats på 2G, som for øyeblikket vil si 185.000 i året før skatt. Det kan nevnes at dette beløpet er så lavt at man kvalifiserer til skattebegrensning, og er også under OECDs fattigdomsgrense.

I ettertid forsvarer NRK og NHO formuleringen med at AAP er NAVs «mest lukrative ytelse» for denne konkrete gruppen av unge under 30 som står utenfor arbeidslivet..

For det første er dette noe helt annet enn det de vitterlig forteller leserne, og det er adskillig mindre oppsiktsvekkende at AAP gir høyere ytelser enn de få og begrensede alternativene (hovedsaklig sosialhjelp) som finnes for denne snevre gruppen.

For det andre er heller ikke dette sant: Uføretrygd har tilsvarende beregningsgrunnlag på 2G av forutgående inntekt, men opererer med høyere minstesatser. Siden denne gruppen av unge normalt ikke vil ha høy nok tidligere inntekt til å opptjene trygd over minstesatsen, vil en uføretrygdet person få ca. 0,4G mer enn en på AAP. (Dette forutsetter selvsagt at man oppfyller kriteriene for å uføretrygdes, men akkurat det samme gjelder jo for AAP kontra andre ordninger.) Og hvis de skulle ha nok inntekt til å overstige minstesatsen, ville de fått enda mere penger under vanlig sykemelding. Selv med alskens ekstra forbehold, er det altså bortimot umulig å finne noe enkelttilfelle hvor NRKs påstand om «mest lukrative ytelse» blir gyldig.

Dette villedende bildet av hvor «lukrativt» det er å motta AAP, forsterkes ytterligere av NRKs skildring av en enkelt «case» som ‘mottok penger inn på konto med jevne mellomrom uten å gjøre noe’. Men (som det også står klart og tydelig, bortgjemt i NRKs egen faktaboks), er det et krav til alle AAP-mottagere at de utarbeider en aktivitetsplan i samråd med NAV og følger den fortløpende. Denne planen kan inneholde vidt ulike krav avhengig av brukerens individuelle situasjon (medisinsk behandling, kurs/utdanning, arbeidstrening/praksis, m.m.), men skal i alle tilfeller være rettet mot at brukeren kan komme (tibake) i arbeid. Og dersom brukeren ikke etterlever planen og NAVs fortløpende instrukter og oppfølging (eller bare ikke leverer sine jevnlige meldekort), kan det gi umiddelbart reduksjon eller bortfall av støtten.

Samtidig er det et velkjent faktum (som rapporteres fra både NAV-ansatte, brukere og forskere) at mange saksbehandlere ikke har kapasitet til å gi alle brukere den individuelle oppfølging og aktivisering som de har krav på. Det er derfor ingen grunn til å betvile at den unge mannen i NRK-saken faktisk ikke mottok noen slik oppfølging eller aktivisering, eller at dette skyldtes et mer systemisk problem enn svikt i hans enkeltsak. (NRK hevder underlig nok at de slett ikke har formidlet annet enn hans «opplevelse» på dette punktet (selv om dette åpenbart er en fullstendig bisarr tolkning av artikkelen), og nekter samtidig å svare på om han faktisk fikk oppfølging eller ikke.)

Men det blir fullstendig misvisende å fremstille det som om dette er den tilsiktede normalen i AAP-ordningen. I stedet bør media, her NRK, opplyse om at passivisering av unge, og eldre, mottagere av AAP er et klart brudd på NAVs forpliktelser ovenfor disse brukerne. Ordningen har sviktet i for mange tilfeller. Samtidig er det svært mange AAP-mottagere (både unge og gamle) som faktisk både får oppfølging og blir stilt klare krav til, og dermed forholder seg til en helt annen virkelighet enn den NRK beskriver.

Hele NRKs reportasje formidler et budskap om at det er synd på unge mennesker som blir plassert på AAP istedenfor å få aktivitet og selvrespekt gjennom arbeid. Da er det særdeles vanskelig å se hvordan disse personene skal få det bedre ved at det skapes et stigmatiserende vrengebilde av at hele gruppen består av tiltaksløse hjemmesittere som mottar «lukrative» ytelser bare ved å ligge på sofaen.

Artikkelen føyer seg inn rekken av populistiske utspill om en sårbar og sammensatt gruppe, der den røde tråden er stigmatisering og overforenkling.

Sjelden, om noen sinne, kan vi lese om hvor sammensatt bildet faktisk er. Før NAV-reformen hadde de som i dag får AAP tre forskjellige ytelser de kunne søke om. Det var yrkesrettet attføring, for dem som hadde havnet på etterskudd med utdannelse pga sykdom, som måtte skifte yrke pga sykdom, eller som skulle omskoleres av andre grunner. De som var for syke til attføring, men som man anså som mulig å få over på attføring eller  i jobb i overskuelig fremtid, fikk rehabiliteringspenger. Dersom man var for syk for disse men ikke tilstrekkelig utredet for varig uføretrygd, fikk tidsbegrenset uføretrygd. Her var også krav om tett oppfølging fra NAV, aktivitet og utprøving av arbeidspraksis tilstede, som ved dagens AAP.

Tre vidt forskjellige grupper, med svært forskjellige behov, selv om de tre ytelsene ofte overlappet hverandre til en viss grad.

Hensikten med ytelsen ligger i navnet. Arbeids-avklarings-penger. Legg trykket på avklaring i stedet for arbeid, så skjønner du. De som får ytelsen skal få hjelp til å avklare om de kan jobbe, hva de kan jobbe med, og hva som eventuelt trengs av tilrettelegging på en arbeidsplass. De skal få hjelp til studier hvis det trengs, eller de skal få tid og rom til å fullføre behandling hvis det trengs. Aktivitetskravet i ytelsen favner bredt, nettopp fordi gruppen består av folk med forskjellige behov.

Det er altså ikke unaturlig, tvert i mot, at en viss andel av de som mottar AAP ikke kommer ut i arbeid. Det ville vært langt mer oppsiktsvekkende dersom samtlige av landets langtidssykemeldte ble mirakuløst friske etter 4 år med arbeidsavklaringspenger.

Det har vært mange problemer, både før og under AAP. Ett problem har vært for lange ventetider for de som trenger arbeidsretta tiltak i bedrifter.

En forutsetning for å få innvilga varig uføretrygd er at man er grundig avklart, dette innebærer også en arbeidspraksis. De aller sykeste skal altså inn i de samme attføringsbedriftene som de som har størst mulighet for å komme ut i arbeid, for å “bevise” at de er for syke til å jobbe. En sånn plassering varer som regel i 3 måneder, og noen ganger kan NAV kreve at man forsøker mer enn én type arbeid før de anser saken for tilstrekkelig avklart.

At AAP fungerer som en sekkepost for en stor gruppe ulike brukere, var nettopp en av hovedbegrunnelsene for å innføre denne ordningen. Brukerne skulle få færre ulike instanser å forholde seg til, og NAV skulle ha tilgang på en størst mulig ‘verktøykasse’ av tiltak, uten å bli hindret av byråkratiske skillevegger og stadige utredninger om overganger mellom ordninger. Samtidig skaper en slik fellesordning – som alle andre løsninger – sine egne utfordringer, og stiller store krav til at saksbehandlerne må forholde seg til et vidt spekter av ulike brukere, og tilpasse oppfølgingen til den enkeltes behov.

Og det gjør også at man må holde tunga rett i munnen når man diskuterer AAP-mottagere som gruppe. For mange av disse brukerne vil NHOs forslag om økt bruk av lønnstilskudd være helt riktig medisin. Samtidig burde det komme klart frem at dette er snakk om en økt satsning på noe som allerede ligger inne i systemet – og som også kan kombineres med AAP (og da erstatte hele eller deler av NAVs utbetalinger til brukeren).

Det blir også viktig å kontrollere at tiltakene er hensiktsmessige; både bedrift og kandidat må føle at det nytter og er et steg mot noe, ikke tiltak for tiltakets skyld eller en lettvint tilgang på kortsiktig, subsidiert arbeidskraft. Og NHOs utspill klargjør heller ikke hva slags ytelser folk skal få mens de står på den uungåelige ventelisten for å få en praksisplass.

Samtidig er det langt fra alle på AAP, enten de er over eller under 30, som vil ha nytte av eller være friske nok, til en slik praksis. De sykeste, de som faktisk ikke kan jobbe, må få beholde forutsigbarhet og økonomisk trygghet nettopp fordi de er syke.

Men i NRKs reportasje er denne gruppen fullstendig fraværende – og det sies heller ikke et ord om hvordan disse personene skal ivaretas, dersom AAP erstattes med et lønnstilskudd som de er for syke til å benytte seg av. Når dette spørsmålet omsider ble reist på Politisk Kvarter neste dag, nøyde Kristin Skogen Lund seg med et svevende svar om at disse personene «selvfølgelig skal ha en stønad og ikke tvinges ut i jobb» – uten noen forklaring på hvordan dette skal avgrenses, enten hvordan man skal unngå at problemet med at «det er mer lukrativt å være syk» bare gjentar seg.

Kritikken av AAPs helsefokus er reell og begrunnet i forskning. Det skaper uheldige konsekvenser og incentiver at en så vidtfavnende ordning knyttes til krav om 50% nedsatt arbeidsevne pga. sykdom. For mange folk kan bli avhengig av en konkret diagnose for å komme «innenfor systemet», og det kan bli vanskelig å gå opp i arbeidsaktivitet fordi man frykter å falle ut av ytelsen selv om forsøket på å jobbe fulltid viser seg å være mislykket.

Samtidig er det et grunnleggende prinsipp i vår velferdsstat at de som er forhindret fra å kunne jobbe pga. sykdom, får høyere ytelser enn de som ikke jobber av andre grunner. Dette vil uvegerlig gi denne typen problemer, som man må bekjempe med ulike virkemidler:

  • kriterier for ytelsene som gjør det mulig for helsevesenet å utøve en portvokterfunksjon, samtidig som de ikke fungerer som ridige hindre for brukere som ikke passer inn i firkantede kategoriseringer
  • at også de som ikke oppfyller slike helsekrav gis en aktiv og målrettet oppfølging, slik at det ikke blir tvingende nødvendig kmed en diagnose for å motta hjelp
  • fleksible ordninger, særlig i overgangen mellom ulike tiltak og livssituasjoner

I utgangspunktet var innføringen av AAP ment å bidra til dette, ved å gi en stor gruppe langtidsledige en generell inntektssikring som ga handlingsrom for å gjennomføre individuelt målrettede tiltak. Så er det selvsagt nødvendig med en kontinuerlig evaluering av ordningens ulemper, og en vurdering av behovet for både mindre justeringer og større reformer. Flere av rapportene om ordningen foreslår endringer og å overføre deler av ansvaret til andre forvaltningsnivåer – ikke fordi AAP ikke kan fungere, men fordi de ser det som lite sannsynlig at det vil bli gitt nok midler til at det kan fungere etter intensjonen. NHOs ønske om økt satsning på lønnstilskudd er et åpenbart viktig innspill i denne sammenhengen, og det kan også være relevant å snevre inn AAP-ordningen til en noe mer enhetlig gruppe.

Men det blir langt mindre overbevisende å ville avskaffe hele ordningen pga. en manglende «treffsikkerhet» .Det er selvsagt enkelt og lettvint å påpeke svakheter ved en eksisterende ordning, men selv unnvike alle tilsvarende kritiske spørsmål om sin løsning med vage og totalt uspesifiserte løfter om at «De som har alvorlige diagnoser skal få en støtte fra NAV og skal ikke komme dårligere ut enn i dag ».
Og det viktige spørsmålet om hvordan man skal få flere unge ut i arbeidslivet, hadde fortjent en langt mer seriøs behandling fra NRK enn en ukritisk formidling av et så mangelfullt forslag – og en grovt misvisende og generaliserende fremstilling av hva som er dagens realitet.

Reklamer